Nokkrir þingmenn á Alþingi eru um þessar mundir að leggja til grundvallarbreytingu á íslensku stjórnkerfi. Breytingin felur í sér að ráðherrar, ólíkt því sem hingað til hefur verið siður, sitji ekki á þingi, heldur hætti sem þingmenn á meðan þeir eru ráðherrar. Frumvarpið og rökstuðningur með því er afar áhugaverður í ljósi umræðna um stjórnskipun lýðveldisins og er í raun til vitnis um stærstu brotalamir stjórnskipunarinnar. Því er nefnilega svo háttað að Ísland er í framkvæmd að mestu leyti þingbundið lýðræðisríki þar sem sem framsal valds frá almenningi til stjórnvalda ætti að vera nokkuð skýrt, á meðan raunveruleg framsetning stjórnarskrárinnar er meir í ætt við forsendur konungsríkis þar sem stór hluti valdsins er í höndum eins aðila sem síðan deilir því til undirsáta sinna. Menn hafa hingað til kosið að túlka stjórnarskrána frjálslega þannig að ekki myndist átakafletir milli framkvæmdar sem ræðst af hefðum lýðræðisríkisins og stjórnskipunar sem ræðst af forsendum konungsríkis þar sem eina breytingin hefur orðið sú að forseti er settur í stöðu konungs. Lagafrumvarp þingmannanna er því fullkomlega réttlætanlegt með vísan í stjórnarskrá, en grundvallarbreyting til eldri og ólýðræðislegri stjórnarhátta með tilliti til hefðar um framkvæmd valds á Íslandi.
Í þingbundnu lýðræði er meginhugmyndin sú að fullveldið sé í höndum íbúanna sem framselji það til fulltrúa sinna á þingi á skipulegan og trúverðugan máta. Þingmenn og aðrir kjörnir fulltrúar á öðrum stjórnstigum eru því kosnir vegna þess að borgararnir treysta þeim til þess að gæta hagsmuna sinna og heildarinnar. Hér er grundvallarhugmyndin sú að stjórnmálin séu samkomulagsvettvangur og að fulltrúar ólíkra hagsmuna og sjónarmiða geti unnið saman að því að setja reglur sem sem flestir geta sætt sig við. Þótt meirihlutinn geti tekið af skarið og stjórnað í skjóli valds, þá er litið svo á að í framkvæmd sé samfélag þingmanna heiðursmannasamfélag þar sem allir geti haft áhrif þótt að lokum þurfi oft meirihlutaákvörðun til að skera úr um álitamál.
Það er jafnframt framkvæmdin í þingbundnu lýðræði að fjölskipað stjórnstig þar sem almenningur á sína fulltrúa framselur vald sitt áfram til þeirra sem bera ábyrgð á að framkvæma valdið. Þingið hefur í þingbundnu lýðræði bæði vald til að setja reglur og lög og vald til að velja þá sem koma til með að framkvæma stjórn ríkisins. Í þingbundnu lýðræði er það þingið sem skipar ríkisstjórn og veitir henni fulltingi sitt. Þetta er aðferðafræði þingbundins lýðræðis og þetta hefur að mestu leyti verið framkvæmdin á Íslandi á lýðræðistímum.
Þetta er hins vegar ekki í samræmi við stjórnarskrá.
Stjórnarskráin er nefnilega í öllum aðalatriðum stjórnarskrá konungsríkisins Íslands, með öllum þeim köflum sem skilgreina vald konungs nokkuð óbreyttum, að öðru leyti en því að forseti er settur í stað konungs þar sem það á við. Þetta felur í sér að breitt og fjölbreytt framsal valds almennings er til fulltrúa á Alþingi sem hafa vald til að setja lög. Valdið til að framkvæma lögin er hins vegar í höndum forseta, með þeirri viðbót að ráðherrar ríkisstjórnar framkvæmi það.
Eina raunverulega aðkoma almennings að framkvæmdavaldinu, ef stjórnarskráin væri túlkuð bókstaflega og þröngt, væri í gegnum lýðræðislegar kosningar forseta. Forseti er kjörinn til fjögurra ára samkvæmt einfaldri meirihlutareglu. Forsetinn er ekki í umboði fjölbreytts hóps kjósenda, eins og Alþingi, heldur er hann kosinn af meirihluta sem í framkvæmd hefur verið allt niður í tæp 34% kjósenda. Forseti, einn aðili, hefur síðan í kjölfar kosningarinnar allt framkvæmdavald í höndum sér. Það er í raun ekkert í stjórnarskránni sem takmarkar það vald, heldur er það hefðin sem skapaðist í samspili þings og konungs í Danmörku allt fram til 1939 sem hefur breytt þessu valdi í það sem lengst hefur verði við líði. Í orði kveðnu, út frá stjórnarskránni, er langmest vald á Íslandi í hendi eins einstaklings sem er kjörinn í þröngri kosningu og hefur þess vegna ekki breitt lýðræðislegt umboð eins og þingið. Hefðin hefur hins vegar að miklu leyti fært mikið af völdum forseta til þingsins og þannig hefur orðið til það sem við köllum þingbundið lýðræði á Íslandi. Það stendur hinsvegar veikum fótum vegna þess að í stjórnarskránni er það ekki skilgreint og vegna þessa hafa ríkisstjórnir og forseti iðulega neytt þess að framkvæma stjórnarathafnir án samþykkis Alþingis. Þetta er til dæmis reyndin þegar stjórn hefur rofið Alþingi og látið fara fram kosningar án þess að þingið hafi neitt um það að segja, eða þegar forseti ákveður upp á sitt einsdæmi að samþykkja ekki lög frá fjölskipuðu þingi, eða þegar ráðherra telur að hann geti upp á sitt einsdæmi breytt lagatúlkun við skipan í lykilembætti í þjóðfélaginu. Þetta eru dæmi um það að hugmyndin um konungsvald verður hefðinni um þingbundið lýðræði yfirsterkari.
Ef við skoðum nánar lýsingu á forsetavaldi í stjórnarskrá, eins og hún kemur fram í greinum 2 til 26, sem er um þriðjungur heildarskjalsins, enda þykir í konungsríki nauðsynlegt að skilgreina vald konungs/forseta áður en völd og réttindi þegnanna eru tekin fyrir. Í þrettándu grein segir: „Forseti lætur ráðherra framkvæma vald sitt”. Í þeirri fimmtándu: „Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim”. Í þeirri nítjándu: „Undirskrift forseta lýðveldisins undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veitir þeim gildi, er ráðherra ritar undir þau með honum.” Í þeirri tuttugustu: „Forseti lýðveldisins veitir þau embætti, sem lög mæla. … Forseti getur vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það.” Í þeirri tuttugustuogfyrstu: „Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki.” Í þeirri tuttugustuogfjórðu: „Forseti lýðveldisins getur rofið Alþingi, og skal þá stofnað til nýrra kosninga …”. Í þeirri tuttugustuogfimmtu: „ Forseti lýðveldisins getur látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta.” Í þeirri tuttugustuogsjöttu: „Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu.” Í þeirri tuttugustuogáttundu: „Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög er Alþingi er ekki að störfum. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir Alþingi þegar er það er saman komið á ný.” Eins og sjá má af þessum greinum stjórnarskrárinnar eru mikil völd tengd miðlægt við persónu forsetans. Hann ræður ríkisstjórn, hann sér um utanríkismálin, hann sér um stöðuveitingar, hann getur haft áhrif á Alþingi, með því annarsvegar að geta rofið þing og boðað til kosninga, og hinsvegar með því að hafna lögum samþykkis. Eina formlega takmörkunin á valdi forsetans er í þrettándu grein, þar sem skilgreint er að hann „láti ráðherra framkvæma vald sitt”. Hvernig sú yfirfærsla á sér stað er hins vegar ekki formlega skilgreind, og ekki á hvaða hátt fjölskipaðir fulltrúar almennings á Alþingi hafa með það að segja. Allir þeir þættir eru hefðbundnir eða skilgreindir í lögum sem Alþingi gæti breytt með einföldum meirihluta. Það mætti ímynda sér, ef þær aðstæður kæmu upp, að forseti innan núverandi ramma stjórnarskrár, tæki sér meiri bein völd í hendur, að hann t.d. skipaði fyrir hvernig ráðherrar framkvæmdu vald sitt. Það er ekkert í þrettándu greininni sem slíkri sem útilokar slíka túlkun. Forseti hefur undanfarin ár tvívegis ákveðið að rjúfa hefðbundna túlkun á valdsviði sínu með því að synja lögum samþykkis, þótt undirskrift hans ætti einungis að vera formleg samkvæmt ákvörðun ráðherra, sem hefði átt í raun að ráða samþykki laganna. Og þótt það sé almennt álitið að forseti geti ekki án atbeinis forsætisráðherra rofið þing, þá er ekki loku fyrir það skotið að forseti gæti ákveðið sjálfstætt að rjúfa þing, líkt og landstjóri Bretadrottningar gerði fyrir nokkrum árum, án fordæmis, í Ástralíu. Einnig mætti hugsa sér að forseti neitaði að rjúfa þing skv. fyrirmælum forsætisráðherra og gæfi öðrum kost á að mynda ríkisstjórn, eða, eins og hefur komið upp í umræðum undanfarið, skipaði sjálfur utanþingsstjórn. Þetta eru allt raunhæfir möguleikar um þróun forsetavalds gegn hefðum. Þessir möguleikar eru til staðar vegna þess að kjarninn í valdi forseta er byggður á konungsvaldinu.
Það formlega kerfi sem birtist í stjórnarskránni er, eins og þingmenn sem standa að frumvarpi um skerpingu á aðgreiningu á milli löggjafar- og framkvæmdavalds benda réttilega á, fullkomlega í anda þess sem franski stjórnspekingurinn Charles de Secondat, barón af Montesquieu og aðrir stjórnspekingar 18. aldarinnar lýstu sem einkenni konungsveldis þar sem konungur stýrir framkvæmdavaldinu en almenningur á þátt í ákvörðunum í gegn um löggjafarvaldið. Þetta kerfi hefur á Íslandi þróast þannig, svipað og í öðrum ríkjum Vesturlanda, að valdið hefur í raun færst yfir til Alþingis, þó svo að óskýrar takmarkanir við framkvæmdavaldið hafi á stundum leitt til þess að formlegir fulltrúar þess, forseti eða ráðherrar, hafa ákveðið að líta fram hjá þeirri hefð. Í lýðræðisríkjum byggir hugmynd Montesquieu hins vegar á því að allir aðilar í þrískiptu valdi séu kosnir lýðræðislegri kosningu, löggjafarþingið, dómararnir og ríkisstjórnin. Hann gerir ráð fyrir því að ráðherrarnir séu kosnir, hver um sig. Í Ameríska kerfinu, þar sem áhrif Montesquieu eru hvað mest og hugmyndum hans um þrískiptingu valdsins er fylgt, hafa menn hinsvegar valið þann kost að líta fram hjá þessari tillögu Montesquieu. Víða eru dómarar og aðrir kosnir, en framkvæmd kosninga um framkvæmdavaldið er hins vegar byggð á sömu forsendum og valdaframsal í konungsríkjum á fyrri hluta 19. aldar þar sem konungur bar enn ábyrgð á framkvæmd stjórnsýslunnar. Samkvæmt þessu stjórnarfyrirkomulagi kýs meirihluti forseta sem síðan skipar ríkisstjórn og lykilstarfsmenn í öllum ráðuneytum úr sinni fylkingu, þó að því gefnu að þingið samþykki skipunin ráðherra. Forseti hefur einnig víðtæk föld yfir þinginu, hann getur lagt fram lagafrumvörp, hann getur synjað þeim samþykkis og ef hagsmunir ríkisins eru taldir í húfi þá getur hann stjórnað með tilskipunum sem hafa lagagildi þar til þing hefur náð að fjalla um þær. Þetta eru helstu einkenni meirihlutaræðis í ríkjum eins og Bandaríkjunum og Argentínu, þar sem öll helstu völdin eru á hendi eins aðila sem fær völd sín í afar þröngu og veiku valdaframsali frá almenningi á meðan þingið, sem er fjölskipað og með fulltrúum fjölda sjónarmiða, hefur mikið takmarkaðri völd. Á Íslandi, með núverandi stjórnarskrá, er í raun ekkert því til fyrirstöðu að fara þessa leið ef menn vilja, en þá er hins vegar hætt við því að lýðræði minnki til muna og að áhrif almennings á stjórnarathafnir verði álíka litlar og reyndin hefur verið í flestum löndum Ameríku.
Svo ég víki aftur að tillögu þingmanna um það að tryggja þurfi aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdavalds með því að ráðherrar víki af þingi, þá er mín tilfinning sú að við núverandi aðstæður og það litla öryggi sem felst í stjórnarskránni til tryggingar þess að fjölskipað fulltrúakerfi Alþingis hafi yfir framkvæmdavaldi skipuðu í meirihlutakosningu að segja sé afar óráðlegt að breyta út frá þeirri hefð að ráðherrar séu kosnir fulltrúar almennings skipaðir út frá samkomulagi. Það að rjúfa tengsl ráðherra við Alþingi er einfaldlega of hættuleg aðgerð að ráðast í áður en heildarendurskoðun á stjórnkerfinu hefur farið fram. Það er hins vegar ljóst að vegna þess að hugsjónir um skýrar lýðræði og skilmerkilegra eru það sterkar í þjóðfélaginu, eins og birtist í lagafrumvarpinu, þá er afar rík þörf er á því að skýra í stjórnskipun landsins og ákveða hvernig í raun við viljum að skipun framkvæmdavalds sé háttað.
Þar eru ýmsir kostir í stöðunni ef við lítum á það sem grunnforsendu að
framkvæmdavaldið sé sjálfstætt valdsvið, óháð forsetavaldi sem er arfleifð konungsvaldsins, en háð valdi borgaranna. Einfaldasta leiðin væri sú að útfæra valdaframsalið í stigum, fyrst frá almenningi til Alþingis, og síðan frá Alþingi til ríkisstjórnar, eins og nú er reyndin þótt það sé ekki skilgreint formlega í stjórnarskrá. Þessi aðferð fæli í sér að Alþingi kysi ríkisstjórnina úr eigin hópi. Ef sú leið væri farin væru hinsvegar tveir kostir í stöðunni um hvernig sú kosning færi fram. Annarsvegar mætti fylgja núverandi hefð og kjósa einstaklingsbundið um hvert embætti. Það myndi, eins og nú, leiða til meirihlutastjórnar þar sem einungis væri tryggt að fulltrúar helmings kjósenda væru til staðar, eins og nú er raunin. Hin leiðin væri sú að Alþingi kysi fulltrúa sína í ríkisstjórn á sama hátt og almenningur kýs Alþingi. Þá yrði stjórnin í raun breiðskipuð, svipað og nefndir Alþingis. Það væri eðlilegasta og lýðræðislegasta formið við framsal fullveldisins til ríkisstjórnar með milligöngu Alþingis.
Önnur leið við stjórnarkjör, og róttækari, væri hins vegar að fylgja hugmyndum Montesquieu, sem eru forsendan fyrir hugmyndum þingmannanna um að ráðherrar sitji ekki á þingi. Það fæli í sér að ríkisstjórnin væri kosin beinni kosningu á sama hátt og Alþingi. Þá myndu kjósendur annarsvegar kjósa sér fulltrúa til að setja lög og ákvarða reglur samfélagsins, og hinsvegar fulltrúa til að sjá um framkvæmd reglnanna. Þetta þýddi það að ríkisstjórnin yrði ávallt fjölskipuð nefnd, svipað og stjórnir margra félagasamtaka, og yrði sjálf að skipta á milli sín verkum og ábyrgðarsviðum. Það fæli í sér að ráðherrar yrðu ætíð að hafa samkomulag innan stjórnar í huga við ákvarðanir sínar og stefnumótun. Það er engin spurning að þetta kerfi, sem er í samræmi við hugmyndir Montesquieu, yrði lýðræðislegasta form ríkisstjórnar. Það yrði hins vegar að reikna með byrjunarörðugleikum í framkvæmdinni, því núverandi stjórnvöld eru enn of lituð af hugmyndum um meirihlutaræði og konunglega skipun ráðherra og þyrftu öfluga þjálfun í aðferðum samkomulagslýðræðis til að geta fullnægt skyldum sínum.