Aðgreining ríkisvalds = aðgreining ráðuneyta?

Niðurstöður þjóðfundar sýna skýrt að fólki almennt þykir nauðsynlegt að tryggja undirstöður lýðræðisins með því að aðgreina betur löggjafar-, framkvæmda- og dómsvald. Þar skiptir mestu, eins og ég hef áður bent á, á hvaða hátt hinar raunverulegu valdastofnanir, löggjafinn og framkvæmdavaldið – Alþingi og Ríkisstjórn – eru aðskilin og hvernig verkum er skipt á milli þeirra. Margir af frambjóðendum til Stjórnlagaþings hafa tekið þetta mál upp og flestir leggja áherslu á að miklu máli skipti að þeir sem ráða ríkjum og sitja í Ríkisstjórn sitji ekki jafnframt á Alþingi. Þar eru flestir sammála, og sumir jafnframt þeirri hugmynd að Ríkisstjórn eigi að vera fjölskipuð, líkt og sveitarstjórnir eru nú þegar.

Ástand mála að þessu leyti, um aðskilnað löggjafar- og framkvæmdavalds, er hins vegar þannig að það að aðgreina á milli valdhafanna, Alþingis og Ríkisstjórnar, á þennan hátt, dugar skammt, vegna þess að við núverandi stjórnskipulag er megnið af raunveruleg valdi, bæði til framkvæmda og löggjafar, á hendi ráðuneytanna sjálfra, og þar af leiðandi á hendi framkvæmdavaldsins. Þess vegna er nauðsynlegt, samhliða því að kosið væri hvort í sín lagi til Alþingis og Ríkisstjórnar, að skipta ráðuneytunum upp þannig að löggjafarhlutverkið færist alfarið yfir á verksvið Alþingis, á meðan framkvæmd laganna yrði undir stjórn ráðherra sem fyrr.

Á fyrri hluta 20. aldar var aðgreining þessara stjórnvalda mikið meiri en hún er nú. Þá voru ráðuneyti lítil, og sáu að mestu leyti um framkvæmd þeirra laga sem Alþingi setti. Með tímanum hafa hinsvegar ráðuneytin eflst til mikilla muna, og nú er svo komið að Alþingi er í reynd einungis afgreiðslustofnun, með tillögurétti, fyrir flest þau lagafrumvörp sem þar eru samþykkt. Ráðuneytin undirbúa lagasetninguna að mestu leyti, og þar sem sérfræðiþekkingin í stjórnkerfinu er að mestu leyti innan ráðuneytanna hafa Alþingismenn í reynd afar takmarkaða möguleika á því að mynda sér sjálfstæða skoðun á þeim málum sem þeir eiga að taka ákvörðun um fyrir hönd þjóðarinnar.

Ástandið hér á landi er hins vegar á engann hátt einstakt, því þróunin hefur orðið svipuð á öllum Vesturlöndum undanfarna öld. Í Bandaríkjunum, sem sumum finnst til fyrirmyndar um aðgreiningu framkvæmda- og löggjafarvalds, er það samt forsetinn sem stofnar til flestra mikilvægra mála. Hann lítur ekki á hlutverk sitt að framfylgja þeim lögum sem búið er að samþykkja sem best, heldur mun frekar að hann eigi að hafa frumkvæði að því að knýja fram breytingar á þeim. Vegna þessa verða völd forseta, og framkvæmdavaldsins gífurlega mikil í Bandaríkjunum þegar sami flokkur stjórnar á báðum stöðum. Þetta ástand er einnig áberandi í því að þegar sitt hvor flokkurinn stýrir þingum og framkvæmdavaldinu, eins og á við núna, felast völd þingsins í nokkurskonar andófsstarfsemi gegn stefnu forsetans. Þingið getur í reynd ekkirekið sjálfstæða stefnu, það myndi einungis þýða að forsetinn beitti neitunarvaldi á lögin, heldur verður að semja við forsetann um lagasetninguna.

Af þessum sökum er ljóst að ef mönnum er alvara að aðskilja löggjafar- og framkvæmdavaldið á Íslandi, þá er nauðsynleg að sá aðskilnaður eigi sér stað þar sem völdin liggja í rau og veru, innan ráðuneytanna. Það þyrfti sem sagt að skipta ráðuneytunum upp, ekki ósvipað og þegar er búið að gera í uppskiptingu sýslumannsembætta í rannsóknar- og ákæruvald. Þær stoðir núverandi ráðuneyta sem hafa það hlutverk að fara yfir núverandi löggjöf og undirbúa breytingar á henni myndu þá verða að sérstofnunum, löggjafarráðuneytum, sem heyrðu beint undir Alþingi og væru á forræði þeirra þingnefnda sem bæru ábyrgð á viðkomandi ráðuneytum. Þær
deildir sem hafa með framkvæmd laganna að gera yrðu þá að sérstofnunum sem sinntu því starfi einvörðungu, og hefðu því í framhaldinu ekkert með löggjöf að gera. Handhafar framkvæmdavalds, sem að mínu mati væri fjölskipuð kosin Ríkisstjórn, myndu þá stýra þessum framkvæmdaráðuneytum. Markmið þeirra væri þá, eins og á við um sveitarstjórnir í núverandi skipulagi, að útfæra lögin og framkvæma þau sem best. Ef framkvæmdavaldið kæmi með tillögur um úrbætur á lögunum, þá gæti það, eins og sveitarstjórnir gera nú, komið ábendingum til löggjafarráðuneytanna.

Það væri óskandi að Stjórnlagaþingið ætti þess kost að búa þannig um hnútana að í raun og veru, ólíkt því sem reynslan er, verði rækilega greint á milli löggjafar- og framkvæmdavalds. Það er erfitt að greina hverngið þetta gæti átt sér stað án þess að ráðuneytisstiginu verði skipt upp í löggjafarráðuneyti og framkvæmdaráðuneyt. Allar aðrar hugmyndir fælu þessvegna einungis í sér yfirborðsbreytingu, þar sem framkvæmdavaldið, Ríkisstjórn, bæri áfram ægishjálm yfir löggjafarvaldinu Alþingi, eins og nú. Þótt ráðherrar sætu ekki á Alþingi og ríkistjórnin yrði kosin beinni kosningu, þá breytir það engu ef ekki verður tryggt að lögjafarvaldið, sem nú er innan ráðuneytanna, verði fært til Alþingis.

Skildu eftir svar

Netfang þitt verður ekki birt. Nauðsynlegir reitir eru merktir *

%d bloggers like this: