Tillaga um þrískiptingu framkvæmdavalds á Íslandi

Á sviði framkvæmdavalds á Íslandi, í sveitarstjórn og landstjórn, eru fjölmörg málefni óleyst og erfið úrlausnar. Það er einnig langt frá því nokkur sátt um hvernig þessum málum skuli háttað í framtíðinni. Á sviði landstjórnar hafa menn lengi sýnt áhuga á að skilja betur og skýrar á milli framkvæmdavalds og löggjafarvalds, án þess þó að hafa komið með skýrar og framkvæmanlegar tillögur þar að lútandi. Á sviði sveitarstjórnarmála eru sumar einingar of smáar og óhagkvæmar, á meðan aðrar eru of stórar, þannig að borgarar eru ósáttir við möguleika sína til að hafa áhrif. Einnig skortir á að það sé samræmi á milli landstjórnarstigs og sveitarstjórnarstigs, þótt ljóst sé að í raun skiptist framkvæmdavaldið á milli þessara tveggja stjórnunarstiga. Stefnt er að því að flytja verkefni á milli þessara stiga, þótt stjórnskipunarlega séu þau mjög ólík. Vegna þessa er nauðsynlegt að skoða forsendur málsins og leggja til heildstæða hugmynd um úrbætur.

Nýja forsetahöllin í Montvideo í Úrúgvæ, en þar er forseti kosinn í konungsstað sem handhafi framkvæmdavalds eins og í öðrum ríkjum Ameríku þar sem konungur var settur af í blóðugri uppreisn. Hér byggja þeir mikla byggingu til að tryggja völd forseta enn betur, gegn ítrekuðum kröfum um stjórnkerfisumbætur í átt til þingræðis í Evrópu.

Svo litið sé á einstaka þætti málsins, þá er í fyrsta lagi ljóst að reglur um skipan ríkisstjórnar, 1. stigs framkvæmdavaldsins, eru ekki mjög skýrar. Formlega skipar forseti ráðherra, samkvæmt stjórnarskrá. Í reynd eru þeir skipaðir að undirlagi og samkvæmt tillögu meirihluta Alþingis, og oftast úr hópi þingmanna. Kjósendur eru ekki beint aðilar að skipan framkvæmdavaldsins, heldur fer hún fram í gegn um löggjafarþingið. Á þingi eru menn ósáttir við að sjötti hluti kosinna þingmanna getur ekki sinnt löggjafar- og eftirlitshlutverki sínu sem skyldi, enda báðumegin við borðið með ærin verkefni á sviði ríkisstjórnar. Þetta skapar álag og streitu á Alþingi. Í sveitarstjórnum eru vandamálin hinsvegar önnur. Á landsbyggðinni eru mörg sveitarfélög of lítil til að vera í raun rekstrarhæf á meðan önnur eru það víðfeðm að kjósendum í einstökum byggðarlögum finnst þeir ekki hafa nóg að segja um málefni eigin sveitar eða bæjarfélags. Á höfuðborgarsvæðinu eru fjölmargar sveitarstjórnir sem bera ábyrgð í heild á hlutum svæðisins. Þeim gengur oft afar illa að samhæfa aðgerðir, framkvæmdir og þjónustu. Því fylgir margvíslegt óhagræði fyrir íbúana, auk þess sem það leiðir oft til mikillar óreiðu í rekstri. Á sama tíma eru margir íbúar stærsta sveitarfélagsins, Reykjavíkur, óánægðir með að hafa ekki meiri aðkomu að ákvörðunum sem snerta þeirra bæjarhluta eða hverfi. Það má því segja að bæði á landsbyggðinni og á höfuðborgarsvæðinu séu sveitarfélögin bæði of stór og of lítil til að sinna hlutverki sínu á fullnægjandi hátt.

Það má því vera ljóst að mikil þörf er á að endurskipuleggja í heild framkvæmdavaldið á Íslandi. Það þarf skýrari umgjörð um ríkisstjórn og aðgreiningu frá löggjafarvaldi. Að sama skapi þarf að leysa það að sveitarstjórnir eru oft of litlar og sundraðar til að sinna þörfum íbúa á hagkvæman hátt, en á sama tíma iðulega of stórar einingar til að sinna þörfum íbúa í sínu nágrenni. Auk þess er framkvæmdavaldinu tvískipt í lögum, aðrar reglur eiga við um ríkisstjórnarstigið en sveitarstjórnarstigið, þótt þau í raun séu af sama meiði og þurfi að geta skipt á milli sín ábyrgð í fullu umboði kjósenda.

Ég tel að með að endurskipuleggja framkvæmdavaldið á Íslandi þannig að það verði á þremur stigum, í stað tveggja nú, væri hægt að leysa mörg brýnustu og erfiðustu málin. Ennfremur með því að tryggja að til allra þriggja stiga framkvæmdavaldsins veyrðirði kosið á sama hátt og að það valdaframsal sé skýrt skilgreint í stjórnarskrá. Það tryggði að valdaframsal til allra stjórnstiga yrði sambærilegt og að þótt verkaskiptingu á milli þeirra væri breytt fæli það ekki í sér breyttar forsendur á umboði gagnvart kjósendum. Hingað hafa kjósendur kosið þing, sem skipar ríkisstjórn til að sjá um málefni fatlaðra. Þegar þau mál, eins stendur til, eru færð til sveitarstjórna, þá eru þau færð yfir til stjórnvalds sem kosið er til á öðrum forsendum, í binni kosningu án aðkomu löggjafarvaldsins. Þarna er verið að gera breytingar á tveimur stigum, án aðkomu kjósenda. Þessi atriði þarf að skilgreina í betur í stjórnarskrá, ólíkt því sem nú er. Nú segir í stjórnarskrá að skilið skuli á milli framkvæmda- og löggjafarvalds, en ekki á hvaða hátt. Þeirri reglu er fylgt hvað varðar sveitarstjórnarstigið, en ekki í reynd hvað varðar ríkisstjórn. Með því að bæði stigin fylgi samræmdri reglu, og skýrt sé kveðið á um hvernig breytingar verði gerðar á ábyrgð hvers þreps fyrir sig, yrði framkvæmdavaldið bæði lýðræðislegra og framsal valds frá almenningi til þess skýrara og opnara.

Tillagan mín felur sem sagt í sér að framkvæmdavaldið verði þrískipt, og reglur um það settar í stjórnarskrá. Fyrsta og efsta þrepið yrði ríkistjórnin, með ábyrgð á þeim málum sem snerta landið í heild. Núverandi sveitarstjórnarstigi yrði breytt í tvö þrep, 2. þrep og 3. þrep framkvæmdavalds. Þetta gæti falið í sér að yfir höfuðborgarsvæðið yrði skipuð ein borgarstjórn á þrepi 2, núverandi bæir og hreppir innan borgarinnar yrðu með sjálfstjórn sinna sérmála á þrepi 3, auk þess sem hverfi núverandi Reykjavíkurborgar fengju einnig sjálfstjórn í sínum sérmálum á þrepi 3. Úti á landi þyrfti að útfæra stjórnir yfir heildstæðum landsvæðum á þrepi 2. Það væri ekki fjarri lagi að kalla þau svæði byggðir eða þing út frá núverandi þróun. Núverandi hreppir og bæir héldu síðan sjálfstjórn í sérmálum á þrepi 3. Þetta þarf að skoða vel við útfærslu því trúlega væri æskilegt að skipta sumum þeim sveitarfélögum sem þegar hafa sameinast upp á þrepi 3, þótt þau yrðu hluti af stærri heild á þrepi 2.

Kosningar til allra þriggja þrepa framkvæmdavaldsins færu síðan fram á sama hátt. Trúlega mætti ímynda sér að 5-7 fulltrúar fengju kosningu á þrepi 3, fyrir hverfi, bæi og byggðarlög. Það mætti ímynda sér að 11-15 fulltrúar fengju kosningu á þrepi 2, fyrir borgir og byggðir eða þing. Til landstjórnar þyrfti síðan trúlega á milli 15-21 fulltrúa. Það sem þetta felur í sér er að svipað kerfi og nú er við lýði í sveitarstjórnarkosningum yrði einnig tekið upp við kosningu ríkisstjórnar, að ríkisstjórn yrði fjölskipuð, ólíkt því sem nú er. Vitaskuld, eins og ég hef fjallað um áður, þarf samhliða að gera endurbætur á því hvernig fulltrúar eru kosnir. Þar væri trúlega æskilegast að kosningin fæli í sér persónukjör, með yfirfæranlegu atkvæði, og skýrum reglum um kynjaskiptingu á framboðslistum. Að mínu mati er þetta lýðræðislegasti kosturinn, sem gefur almenningi mest ítök í því að hafa áhrif á það hverjir sitja á valdastólum.

Lykilatriði þessa fyrirkomulags er að ríkisstjórnarkjör yrði óbundið Alþingi og framkvæmdavaldið allt fengi þannig sjálfstæði frá löggjafarvaldinu, eins og á við um sveitarstjórnarstigið við núverandi aðstæður. Þetta leiddi einnig af sér, eins og áður segir, að ríkisstjórn yrði fjölskipuð, eins og borgar- og bæjarstjórnir eru nú. Í framkvæmd gæti það þýtt að meiri- og minnihluti skipti með sér ábyrgð, eins og reynt er að gera tilraunir með í Reykjavík í kjölfar síðustu kosninga. Líklega yrði þó raunin, til að byrja með,  að meirihluti í ríkistjórn færi í raun með völdin og skipaði ráðherra úr sínum röðum. Fjölskipuð ríkisstjórn þýddi þó að tryggt yrði að minnihlutinn hefði fullan umsagnar- og tillögurétt á öllum stigum framkvæmdavaldsins, eins og er reyndin nú í borgar-, bæja-, og sveitarstjórnum. Það yrði gífurleg lýðræðisleg endurbót í átt til opnara lýðræðis. Framkvæmd laga og stjórnum á landsvísi yrðii, ef þetta fyrirkomulag yrði tekið upp, jafn lýðræðisleg og í núverandi sveitarstjórnum, og allt stjórnkerfið mikið lýðræðislegri og opnara en nú.

Að lokum vil ég nefna að í reynd er það ótrúlegt, miðað við það að hugmyndin um þrískiptingu ríkisvaldsins hefur verið ráðandi í umræðu um lýðræði undanfarin 250 ár, að hún hafi hvergi verið framkvæmd á raunhæfan hátt. Trúlega á arfleifðin þar sterkan hlut í máli, hvernig skipan ráðherra færðist frá konungi til þjóðþinga með hægfara valdaafsali konungs í ríkjum með konungssögu, eða hvernig forseti í raun var settur í stað konungs, kosinn fulltrúi sem skipaði sína ráðherra með vissri aðkomu þings, í ríkjum með byltingarforsögu þar sem konungi var steypt af stóli, eins og í ríkjum Ameríku. Ef Íslendingar bera þess gæfu að endurskoða stjórnkerfi sitt með ýtrustu lýðræðishugmyndir að leiðarljósi, þá gætu þeir þannig orðið fyrsta þjóðin til að taka upp raunverulegt lýðræðisskipulag að öllu leyti við skipun framkvæmdavalds.

Skildu eftir svar

Netfang þitt verður ekki birt. Nauðsynlegir reitir eru merktir *

%d bloggers like this: