« Samhengisverk úr samhengi | Home | Vandinn við hið ómetanlega »

September 8, 2010

Þrískiptur misskilningur og lýðræði

Í umræðu undanfarið hefur mikið verið rætt um það hvort og hvernig lýðræði á Íslandi hefur brugðist. Þar hafa mætir menn, þar á meðal Alþingismenn, tekið þátt í umræðunni og fundið að ýmsum þáttum í íslenskri stjórnskipan í því samhengi. Sum atriðin, eins og þau er varða óskýrleika í stjórnarskrá, eru réttmæt, á meðan í umræðu um önnur gætir grundvallarmisskilnings á forsendum lýðræðisskipunar og framkvæmd þess. Helsti misskilningurinn á við um svonefnda þrískiptingu ríkisvaldsins, um aðskilnað löggjafarvalds, dómsvalds og framkvæmdavalds. Sá misskilningur byggir að hluta á sögulegum skýringum, þar sem menn taka til fyrirmyndar hugmyndir sem höfðu það að markmiði að vernda völd aðalsmanna og konungs. Að hluta til er skýringa einnig að finna í framkvæmd lýðræðis í sumum nágrannalanda okkar þar sem lýðræðisforsendur brestur að meira eða minna leyti þótt stjórnskipunin sé samt sem áður kennd við lýðræði.

Lýðræðishugmyndin

Í grunninn er frumforsenda lýðræðis afar einföld. Hún byggir á hugmyndum sem þróaðar voru í Grikklandi til forna, þar sem menn báru saman mismunandi aðferðir við stjórnum til að finna æskilegustu leiðina. Að mati gríska heimspekingsins Aristótelesar, sem var uppi í fjórðu öld fyrir Krist, voru tvær aðferðir skynsamlegastar til að stýra frjálsu fólki. Annars vegar lýðræði (demókratí), þar sem hver og einn borgari hafði fullveldisvöld, og hins vegar auðvald (óligarsí), þar sem fullveldið byggði í hlutfalli á auðæfum fólks. Í nútímanum á Vesturlöndum eru báðar þessar hugmyndir lífseigar. Segja má að lýðræðisreglan sé í grundvallaratriðum reglan við ríkis- og sveitarstjórnir, á meðan auðvaldsreglan sé meginreglan í stýringu fyrirtækja.

Að mati Aristótelesar var það staðreynd að enginn maður væri alvís eða algóður. Vegna þessa komst hann að þeirri niðurstöðu að í samfélagi frjálsra manna væri lýðræði besta leiðin til stjórnunar. Ef fáir einstaklingar stýrðu hefðu gallar þeirra og vanþekking, jafnvel þótt þeir væru betri og vitrari en aðrir menn, til með að hafa meiri áhrif en ef margir héldu um völdin. Að mati Aristótelesar var ávinningurinn í því að sameina kraftana, að gæði margra, þótt lítil væru hjá hverjum, eða gáfur margra, þótt litlar væru hjá hverjum, hefðu í raun gríðarleg samlegðaráhrif, þannig að í heildina skilaði fjölskipað vald betri niðurstöðu fyrir frjálsa menn en fáskipað, jafnvel þótt þeir fáu væru bæði betri, ríkari og vitrari. Það má segja að þessi röksemdafærsla Aristótelesar sé enn þann dag í dag fullkomlega góð og gild, og að það sé á slíkum rökum sem við byggjum þá trú okkar, hér á Vesturlöndum, að lýðræði sé besta leiðin til stýringar ríkis.

Grunnhugmyndin að baki lýðræðis er því sú að það er mikilvægt að margir séu um að taka ákvarðanirnar, að yfirvaldið sé skipað fjölda fólks. Vitaskuld er bein og stöðug þátttaka alls almennings í ákvarðanatöku ekki möguleg, þótt hún sé æskileg út frá forsendum lýðræðis. Þetta þýðir í reynd að það þarf að velja fulltrúa úr hópi almennings til að halda utan um völdin. Því fleiri sem þeir eru, því betra - þeim mun meira lýðræði. Ef fulltrúarnir sem halda utan um völdin eru of fáir, þá er hætt við að forsendur lýðræðis bregðist. Á Íslandi höfum við ákveðið að 63 sé hæfilegur fjöldi. Þetta eru mikið færri en í mörgum nágrannalöndum, sem er áhyggjuefni, en hins vegar má vera að vegna mannfæðar á Íslandi sé illgerlegt að hafa þá fleiri.

Hér á Íslandi höfum við valið þann kost að kjósa á skipulegan hátt fulltrúa okkar á Alþingi. Það er alls ekki óskynsamleg aðferð. Það er hinsvegar ekki endilega forsenda lýðræðis að þetta sé gert á þennan hátt. Aðrar aðferðir hafa sögulega verið notaðar í lýðræðisríkjum, og reynst vel. Það mætti til dæmis velja fólk til Alþingissetu af handahófi. Slík skipan væri verulega lýðræðisleg og trygging þess að þeir sem með valdið færu væru í raun þverskurður þjóðarinnar. En, hvernig sem menn ákveða að velja fulltrúa sína, þá er það mikilvægasta forsenda lýðræðisins að þessir fulltrúar stjórni í raun og veru þjóðfélaginu. Ef sú forsenda bregst, þá er ekki lengur um lýðræði að ræða, þótt menn kunni ef til vill að kalla kerfið því nafni.

Ranghugmyndir um þrískiptingu ríkisvaldsins

Í samtímanum eru uppi lífseigar hugmyndir um að lýðræði byggi á þrískiptingu ríkisvaldsins - í löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdavald. Þessar hugmyndir eru að sumu leyti byggðar á hugmyndum Grikkja, en í grunninn má segja að um sé að ræða mistúlkun á hugmyndum franska stjórnspekingsins Montesque. Montesque ritaði um stjórnskipun um miðja 18. öld, og greindi kosti og galla einræðis og konungsveldis í samtíma sínum, auk þess að bera þessi kerfi saman við lýðræðiskerfi Rómverja og Grikkja. Hann taldi að lýðræði gæti einungis átt við í smáum borgríkjum, á meðan stórveldi gætu ekki náð að halda utan um völdin nema í einræðiskerfi. Hann taldi hins vegar skynsamlegast fyrir ríki Vesturlanda að taka upp konungsveldi að breskri fyrirmynd, með þremur valdastofnunum sem veittu hverri annarri aðhald. Þessar stofnanir voru þing, þar sem lýðræðisleg sjónarmið almennings ættu sér vettvang, lávarðadeild, þar sem hinir betri þegnar þjóðfélagsins gætu haft vit fyrir hinum, og konungur, sem með skipan ráðherra héldi utan um stjórnsýsluna. Það var í raun þetta sem Montesque átti við þegar hann talaði um þrískiptingu ríkisvaldsins.

Þegar fyrstu stóru lýðræðisríkin urðu til, eins og Bandaríki Norður-Ameríku, höfðu kenningar Montesque, illu heilli, mikil áhrif á skipan mála. Þessi ríki byggðu skipulag sitt því ekki á einungis á grunnhugmyndum um lýðræði, þótt þær væru mikilvægar, heldur á hugmyndum Montesque um skipan konungdæmisins. Hugmyndin um þrískipun valdsins á milli aðals, almennings og konungs, sem veittu hverri annarri aðhald, var umbreytt yfir í hugmynd um að þing, hæstiréttur og forseti væru sjálfstæðar valdastofnanir sem veittu hverri annarri aðhald. Í Bandaríkjunum kom forsetinn inn í stað konungs, með víðtækt vald til framkvæmda, til skipunar dómara, og með neitunarvald yfir ákvörðunum þingsins. Þótt þessar stofnanir eigi að heita aðgreindar, er það í reynd forsetinn sem hefur flesta þræði í hendi sér. Bandaríkjamenn tóku einnig upp tvískipt þing, í anda Montesques og breska kerfisins, með öldungadeild skipaðri fulltrúum fylkjanna, þar sem misvægi atkvæða einstaklinga er gríðarmikið, og fulltrúadeild þar sem almenningur á sér raunverulega fulltrúa. Þessi tvískipting þingsins tryggði enn frekar völd forseta, þar sem að mismunandi áherslur milli ólíkra þingdeilda skerða möguleika þess til beinna áhrifa. Í Bandaríkjunum er það því svo að fjölskipaða lýðræðið, þingið, sem í ljósi þess að þar eru fulltrúar almennings ætti að fara með völdin, er í reynd háð valdi forseta, eins manns, að meira eða minna leyti.

Tvöföld framkvæmd lýðræðis

Svo vikið sé á ný til Aristótelesar, þá er ljóst að helstu vandamálin við framkvæmd lýðræðis, þar sem valdið er í höndum frjálsra einstaklinga, eru að kerfið er í raun alltaf tvöfalt í eðli sínu. Annarsvegar er um að ræða það sem á grísku er kallað politeia, og snýr að því að skilgreina réttindi og skyldur borgaranna. Hinsvegar politeuma, um það hvernig stýring þessara réttinda og skyldna fer fram. Í okkar umræðu væri hægt að túlka þessi hugtök sem annarsvegar löggjafarvald (constitution) og hinsvegar framkvæmd laganna eða stjórn (government). Út frá lýðræðishugmyndinni er fullveldi borgaranna eitt og óskipt, og tekur bæði yfir það að setja reglurnar og að framkvæma þær. Sú hugmynd að valdinu skuli skipt upp í sjálfstæðar einingar byggir einungis á hagkvæmissjónarmiðum í flóknu samfélagi, ekki á lýðræðishugmyndinni. Það er ljóst að í fullkomnu lýðræði myndi þing borgaranna byrja á því að setja reglurnar og síðan fylgja þeim eftir. Í nútímanum yrði slíkt því miður ógerlegt.

Til þess að fylgja reglunum eftir er því nauðsynlegt að framselja vald þingsins til stofnana ríkisins. Þingið, sem eru fulltrúar borgaranna og því handhafar fullveldis í lýðræðisríki, sér um að dómarar séu skipaðir til að skera úr um þeim álitamálum sem upp kunna að koma í sambandi við framkvæmdir ríkisins, eða á milli einstakra borgara sem ekki ráða við að uppfylla sínar skyldur eða brjóta á frelsi annarra borgar. Þingið sér einnig um að skipa fulltrúa sína til að framfylgja því sem það hefur ákveðið. Á Íslandi hefur þingið oftast ákveðið að skipa yfirmenn yfirstofnana úr sínum hópi. Það skipar sína menn til að fylgja fyrirmælum sínum eftir. Þetta er hins vegar ekki nauðsynlegt út frá lýðræðishugmyndinni; Alþingi gæti allt eins ákveðið að skipa ráðherra úr hópi embættismanna. Einnig gæti Alþingi, ef það vildi, skipað nefndir úr sínum hópi til að stýra ráðuneytunum. Segja má að það að hafa einn ráðherra fyrir hvert valdsvið, sem er sú aðferð sem Alþingi nýtir til að framselja vald sitt, sé í raun arfleifð frá tímum konungs, enda var hugmyndin að baki ráðherra upphaflega sú að þeir væru ráðgjafar konungs. Núna skipar þingið hinsvegar ráðherra, sem eru tengiliðir þingsins við stofnanir þjóðfélagsins, en einnig hugsaðir sem ráðgjafar þingsins.

Aðgreining löggjafarvalds og framkvæmda þess, er því að talsverðu leyti nauðsyn í flóknu þjóðfélagi. Í núverandi kerfi á þessi yfirfærsla valda sér stað innan ráðuneyta eða á milli ráðuneyta og annarra stofnana. Löggjafarvaldið skipar fulltrúa sína sem yfirmenn ráðuneytanna, og tryggir sér þannig völd yfir þeim. Í ráðuneytum eflist sjálfstæði til framkvæmda síðan smátt og smátt, sumar deildir hafa einungis samband við ráðherra í gegn um milliliði, á meðan aðrar njóta mikils sjálfstæðis. Löggjafarvald og framkvæmdavald í lýðræðisríki á í raun að vera sami hluturinn, á hendi þings með fjölskipað umboð frá almenningi, en það er ljóst að við framkvæmd ákvarðana verður að framselja valdinu til stofnana ríkisins að talsverðu leyti. Það þarf þó alltaf í þessu samhengi að vera ljóst að þeir sem fara með framkvæmdina í lýðræðisríki hafa ekki bein völd, framkvæmdavald eða dómsvald mega í lýðræðisríki ekki að vera til í reynd sem sjálfstæður aðilar, heldur einungis sem framlenging fullveldisins, sem er í höndum þingsins.

Vandamál og kostir í stjórnskipan Íslands

Á stjórnskipan Íslands í nútímanum eru vissir gallar, sem eru í reynd leifar konungsskipulags, og geta grafið undan lýðræðinu. Þar ber fyrst að nefna sérkennileg völd forseta lýðveldisins og forsætisráðherra. Út frá lýðræðishugmyndinni er afar mikilvægt að allt fullveldið sé í höndum margra kjörinna fulltrúa, eða s.s. Alþingis. Vegna þessa er mikilvægt að einstakir embættismenn, hvort sem þeir eru kosnir eða ekki, geti aldrei haft völd yfir ákvörðunum sjálfs þingsins. Þegar forseti ákveður að túlka skyldur sínar þannig að hann hafi neitunarvald yfir ákvörðunum Alþingis, hversu vitrar eða góðar sem ákvarðanir hans eru, þá er hann að grafa undan lýðræðinu. Að sama skapi er óásættanlegt að forsætisráðherra, í samstarfi við forseta, skuli hafa vald til að rjúfa þjóðkjörið þing. Það er þingið sem á að geta sett bæði forseta og forsætisráðherra af, ekki öfugt. Það er forgangskrafa í lýðræðisríki að fjölskipað vald hafi ætíð yfir fáskipuðu valdi að segja. Á því byggja grunnhugmyndir þess.

Þessi vandamál, sem tengjast eldri ólýðræðislegum hugmyndum um stjórnskipan okkar, eru smávægileg í samanburði við ástandið í sumum nágrannaríkjum okkar. Í mörgum löndum hefur lýðræðishugmyndin verið fótum troðin þannig að einn aðili er kjörinn til að halda utan um meginþætti fullveldisins. Í þeim ríkjum eru forsendur raunverulegs lýðræðis í reynd ansi veikar. Hér á landi er valdið hinsvegar, fyrir utan örfáar óheppilegar undantekningar, í raun í höndum Alþingis. Á þeim forsendum er alls ekki um það að ræða að Alþingi krefjist sjálfstæðis frá ríkisstjórn. Ríkisstjórnin er í reynd einungis framlenging á völdum Alþingis, og þar með þjóðarinnar. Ástæða þess að ráðherrar ráða svo miklu á þingi, eins og sumir hafa kvartað yfir, er ekki sú að skorti á aðgreiningu framkvæmda og löggjafar, heldur sú að þingið skipar yfirleitt leiðtogana úr sínum hópi sem ráðherra. Það er ekki hægt að ætlast til að þeir hætti að hafa áhrif á þingi þótt þeir gegni einnig mikilvægum skyldum á vegum þess. Ef menn vilja taka upp annað fyrirkomulag á framkvæmd mála, til dæmis þá að þingið hætti að skipa ráðherra úr sínum röðum, þá er ákaflega mikilvægt, út frá forsendum lýðræðis, að Alþingi haldi fullum völdum yfir þeim aðilum sem kynnu að verða skipaðir eða kosnir til að stýra framkvæmdum. Það má alls ekki gerast að komið yrði á valdastofnun til hliðar við Alþingi, sem gæti haft eitthvert umboð yfir því. Ef sú yrði raunin væri hætt á að orðið lýðræði yrði einungis innantóm klisja hér á landi, eins og reyndin er í sumum nágrannaríkjanna.

Það er þó á þessu sviði sem umbóta er þörf. Að formi til eru ráðherrar undir Alþingi, til að framkvæma fjölskipað vald þess og ráðleggja því. Í reynd virðist ríkisstjórnin hins vegar öðlast sjálfstætt líf, og vera sett yfir Alþingi um leið og skipun hennar er lokið. Þannig verður til fáskipuð ríkisstjórn sem framfylgir stefnu sinni, trúlega vegna fordæmis frá öðrum þjóðum, eins og hún hafi með framkvæmdavaldið að gera. Hún skipar dómara og hún getur rofið þing. Þarna hafa því lýðræðisforsendur brostið í framkvæmdinni. Það er vegna þessa sem Alþingi, fjölskipað yfirvald ríkistjórnarinnar, kvartar yfir því að geta hvorki haft eftirlit með eða stjórn á framkvæmd ákvarðana sinna.

Mögulegar lausnir

Þó svo að vandamálin sem snúa að skipulagi stjórnkerfisins hér á landi séu lítil í samanburði við það sem gerist hjá öðrum þjóðum, þá er samt ljóst að framkvæmd lýðræðisins hér á landi er ekki á þann veg að ásættanlegt sé. Það er því nauðsynlegt að skýra bæði forsendurnar og framkvæmdina þannig að ábyrgð stjórnvalda og verkaskipting sé skýr. Þar þarf sem sagt að skýra mörkin á milli lagasetningar, sem Alþingi sér um, og framkvæmda, sem er á höndum einstaklinga í ríkisstjórn með óskýrt sögulegt konungbundið umboð og illa skilgreinda ábyrgð gagnvart Alþingi, sem þó ætti út frá lýðræðisforsendum að vera yfir þá sett. Ein leið til úrbóta, sem ég hef áður minnst á, er að reyna að skilja á milli löggjafar og framkvæmda, eftir því sem kostur er á. Þá yrði stjórnskipunarvaldið í höndum fjölskipaðs Alþingis, sem yrði þá út frá lýðræðisforsendum æðsta stjórnstigið. Næsta stjórnstig yrði síðan sjálf ríkisstjórnin, fjölskipuð eins og sveitarstjórnir, en þó með mun færri umbjóðendur en Alþingi. Ríkisstjórn yrði þannig á ábyrgð Alþingis, sem hefði eftirlitshlutverk með henni, en sjálfstæð að vissu marki, eins og stjórnir stærri sveitarfélaga. (Að ríkisstjórn væri sett undir Alþingi byggir á því að það stjórnvald sem er fjölskipaðra hefur sjálfkrafa meira lýðræðislegt umboð en stjórnvald skipað færri fulltrúum.) Dómara væri þá eðlilegt að Alþingi skipaði, en einnig væri möguleiki á að sérstök nefnd skipuð fulltrúum bæði Alþingis og ríkistjórnar sæi um það hlutverk. Með slíku fyrirkomulagi væri lýðræðisleg staða allra stjórnvalda bæði sterkari og skýrari, og til fyrirmyndar á meðal vestrænna ríkja.

No TrackBacks

TrackBack URL: http://fugl.is/cgi-bin/mt/mt-tb.cgi/173

Athugasemdir / Comments

Hér er möguleiki á að gera athugasemd við færsluna.
Til að skilja eftir skilaboð er boðið upp á að sannvotta sig með ýmsu móti,
með Livefyre, Twitter, Facebook, Google+, LinkedIn, eða OpenID.

About this Entry

This page contains a single entry by Hlynur Helgason published on September 8, 2010 1:11 PM.

Samhengisverk úr samhengi was the previous entry in this blog.

Vandinn við hið ómetanlega is the next entry in this blog.

Find recent content on the main index or look in the archives to find all content.