« Tillaga um þrískiptingu framkvæmdavalds á Íslandi | Home | Samhengisverk úr samhengi »

July 27, 2010

Geta þjóðaratkvæðagreiðslur eflt lýðræði?

Umræðan í kjölfarefnahagshrunsins einkenndist af miklum trúnaðarbresti á milli almennings, handhafa fullveldis, og stjórnvalda. Í kjölfarið hafa komið fram margvíslegar kröfur um endurbætur á stjórnkerfinu, skiljanlega. Hugmyndir þessar eru margar áhugaverðar, en misraunhæfar ef krafan um eflingu lýðræðis er höfð að leiðarljósi. Ég hef undanfarið reynt að fara vel í saumana á íslensku lýðræði og reint þá veikleika og þverstæður sem það byggir á, með það í huga að geta komið fram með raunhæfar hugmyndir um endurbætur, til að styrkja stoðir lýðræðisins og færa völdin á meira sýnilegan hátt í hendur almennings. Ofarlega í umræðunni undanfarið hefur verði krafan um beint lýðræði, þar sem íbúar geta tekið ákvarðanir um mikilvæg málefni án milliliða í kosningu. Sem hugsjón er þessi hugmynd, að mínu mati, bæði falleg og æskileg. Í framkvæmd eru þó ýmis vandvæði sem þarf að skoða vel áður en lengra er haldið. Það er nefnilega ekki sjálfgefið að það að færa meira af ákvörðunartökunni yfir í beinar kosningar leiði til meira lýðræðis, og reyndin hefur reyndar verið sú hingað til að oftar en ekki hafa beinar kosningar skert völd almennings. Hins vegar eru einnig leiðir vði skipulagningu beins lýðræðis þar sem í aðdraganda kosninganna og framkvæmd er hægt að koma að uppbyggilegri umræðu.

Horft yfir Sarajevo í Bosníu. Einn af mörgum grafreitum þeirra sem létust í stórskotaliðsárásum samlanda sinna úr fjöllunum í kringum borgina er niðri til hægri í fletinum. Hræðilegt dæmi um hvernig ekki tókst að byggja upp menningu málamiðlana stjórnmálum þegar einræði Títós lauk í Júgóslavíu.

Áður en ég held lengra, vil ég fyrst rifja upp forsendur lýðræðis, til að undirstrika á hvaða hugsjónum stjórnkerfi nútímans byggja. Segja má að lýðræðishugmyndir Vesturlanda hafi fyrst hlotið verulega umræðu á átjándu öld, og að þessar hugmyndir hafi í grundvallaratriðum haldið sér sem grunnur að stjórnkerfinu og valdaframsali almennings. Framkvæmdin hefur þó í gegnum tíðina yfirleytt verið misjöfn, og erfiðlega hefur gengið á mörgum stöðum að koma hugmyndunum í framkvæmd.Vesturlandabúar telja sig búa við lýðræði, en oft er raunin meir í ætti við einræði eða konungsveldi. Hugmyndirnar, eins og þær komu fram á 18. öld, byggðu í sinni einföldustu mynd á því hvernig menn ímynduðu sér aðstæður í borgríkjum á Grikklandi til forna. Þar byggði kerfið á  forréttindastétt borgara, þeirra karla sem voru í góðum efnum og gátu látið aðra vinna fyrir sig. Iðnaðarmenn, listamenn og verkafólk, hvað þá konur, voru ekki talin hæf í þennan hóp, vegna þess að þetta fólk hafði annaðhvort (s.s. konurnar) ekki náttúrulegar gáfur til að bera til að taka mikilvægar ákvarðanir, eða (s.s. karlarnir) tíma til að sinna slíkum hlutum vegna vinnu sinnar. En, svo haldið sé áfram, þessir karlar, borgarar, komu reglulega saman á fundum til að skera úr um sameiginleg hagsmunamál borgarinnar, setja lög og taka þær ákvarðanir sem þurfti að taka í samfélaginu. Fundir borgaranna voru lýðræðislegir, þetta var í grunninn beint lýðræði þessara sjálfskipuðu fulltrúa heildarinnar, enda fjöldinn ekki slíkur að þeir gætu ekki komið saman allir í þægilegum salarkynnum eða á torgum. Umræðan á þessum þingum borgaranna var yfirleytt vinsamleg, eins og við eigum að kynnast í félögum þar sem allir hafa saemiginlegra hagsmuna að gæta. Í þessu fólst ein af meginstoðum lýðræðis, s.s. það að reynt var að ná fram sem breiðustu samkomulagi um málefnin áður en ákvarðanir voru endanlega teknar, samkomulagi sem flestir ef ekki allir gátu sætt sig við. Þetta var því í raun fjölskipað lýðræði, þar sem hefðir gerðu ráð fyrir því að reynt væri að samhæfa sjónarmið meirihluta og minnihluta, í eins miklum mæli og það var hægt, áður en ákvarðanir voru teknar. Þó fól þetta herramannssamkomulag í sér, að ef möguleg málamiðlun var ekki möguleg, þá var hægt að leysa málin þannig að meirihluti réði. Þetta var því það sem ég vill kalla raunverulegt lýðræði en ekki meirihlutaræði. Hugmyndin var sú að meirihluti beitti sér ekki nema sem neyðarúrræði, sem þrautarvari til að koma í veg fyrir að pattstaða gæti komið upp og allar tilraunir til að ná samkomulagi þraut.

Nútíma lýðræði byggir á þessari ímynd, en vitaskuld er hún ekki framkvæmanleg og í reynd verður ávallt að víkja frá henni að einhverju leyti. Lýðræðisumbætur, eins og þær sem ég hef mælt fyrir, fela þessvegna ávallt í sér að stefnt skuli að lýðræðishugsjóninni, þótt aldrei verði hægt að uppfylla hana.

Allt frá upphafi hefur verið vikið frá forsendum hennar, aðallega vegna þess að í raun er ekki hægt að framkvæma hugmyndina nema í litlum félögum manna. Um leið og fjöldinn er orðinn mikið meira en, segjum, 500, þá verður að gera málamiðlanir. Í smáum borgríkjum á Grikklandi til forna fólst málamiðlunin upphaflega í því að takmarka fjölda borgara, með því að láta efnahag og hagsæld ráða hverjir réðu. Þar skipaði borgarastéttin sig sjálf sem fulltrúa kvenna, þræla, iðnaðarmanna, listamanna og verkamanna. Í reynd má segja að þessi hugmynd hafi haldið áfram allt fram á miðaldir, í lénskerfinu, þar sem aðallinn vegna yfirburða sinna var sjálfskipaður í því að stjórna.

Það var einnig ljóst, strax í Grikklandi, um leið og stjórnkerfið varð flóknara, að þing borgara gat einungis séð um að setja reglur, en að einfaldara kerfi þyrfti um framkvæmdina. Vegna þessa þróuðust ýmis kerfi stjórnunar, þar sem borgararnir veittu fulltrúa  umboð til að fara með framkvæmdavaldið.  Þeir skipuðu ýmist landstjóra, konung, og að lokum, í Rómarveldi, lauk þessu með því að keisari var skipaður. Eftir þetta varð ekki aftur snúið, framkvæmdastjórarnir tóku sér smátt og smátt meiri völd, þar til þeir voru ekki lengur bundnir skipan borgaranna, heldur töldust sjálfskipaðir. Til að einfalda hlutina, þá má segja að með þessu móti hafi lýðræðið orðið að einveldi konungs og aðalsmanna, án þess að nokkur fengi rönd við reist. Og í nútíma lýðræði eru þessar ólíku stefnur enn sprelllifandi. Annars vegar eru hefðir og tilhneigingar í átt til aukinnar umræðu og aukinnar málamiðlunar, hins vegar eru gagnstæðar hefðir og tilhneigingar í átt til meirihlutaræðis og einstrengislegrar stjórnunar. Báðar þessar hneigðir eru áberandi á Íslandi, í mismiklum mæli þó. Þegar umræðan snýr að beinu lýðræði, þá er mikilvægt að skoða að framkvæmd þess getur í raun styrkt meirihlutaræðið, og þar með grafið undan lýðræði, en einnig er mögulegt að beint lýðræði geti í raun eflt umræðu og styrkt hugmyndir um málamiðlun. Það veltur allt á framkvæmdinni.

Þegar hefðbundnar íbúakosningar eru skoðaðar, sér í lagi út frá framkvæmd þeirra á Íslandi, þá byggir framkvæmd þeirra á því að boðið er upp á einn valkost, sem kjósendur geta annaðhvort samþykkt eða hafnað. Þetta þýðir að strax í aðdraganda kosninganna er búið að loka fyrir lýðræðislegar umræður og möguleika á málamiðlun, sem er einn af hornsteinum lýðræðis. Það er þegar búið að fastákveða hvaða niðurstöður eru í boði. Það er því greinilegt að þessi tegund af beinu lýðræði er í raun meirihlutaræði í sinni hreinustu mynd, án nokkrra möguleika á málamiðlun.

Það geta þó, út frá umræðunni um lýðræði hér fyrir ofan, komið upp aðstæður þar sem þörf er á atkvæðagreiðslu af þessu tagi. Það á við þegar um greinilega pattstöðu er að ræða um mikilvægt málefni, og búið að fullreyna að málamiðlun er ekki möguleg. Ef við skoðum hins vegar sögu íslenskra íbúakosninga, þá má segja að þessi forsenda hafi sjaldnast verið til staðar þegar boðað hefur verið til kosninga. Í umæðunni um flugvallarmálið í Reykjavík voru margir kostir í stöðunni. Það voru uppi hugmyndir um að flytja völlinn til Keflavíkur með öflugum samgöngubótum, flytja hann upp á heiði, flytja hann út á Löngusker, eða fækka flugbrautunum og minnka þannig umfangið. Almenningi í Reykjavík gafst hinsvegar ekki kostur á að koma að þeirri umræðu, heldur gat einungis samþykkt eða hafnað því að flugvöllurinn skyldi vera látinn fara. Auk þess hafði engin tilraun verið gerð til málamiðlana á neinn sýnilegan máta áður en atkvæðagreiðslan átti sér stað. Það sama á við um stækkunarhugmyndir við álverið í Hafnarfirði, þar hefði mátt setja fram mun fjölbreyttari hugmyndir í stöðunni, eða reyna að finna málamiðlun á milli sjónarmiða aðila. Í Icesave málinu voru aðstæður hins vegar aðrar en í þessum tveimur dæmum. Þar hafði viss málamiðlun átt sér stað á þingi. Sú málamiðlun hafði hins vegar skilað niðurstöðum sem enginn í raun þorði að bera ábyrgð á, hvorki Alþingi, ríkistjórn, né forseti. Málið, sem í raun fól ekki í sér neina valkosti, var því sett í hendur almennings þannig að allir þeir sem hefðu átt að bera ábyrgð gætu þvegið hendur sínar af því.

Engin af þessum atkvæðagreiðslum stóðst þá kröfu að vera lokaþrautarvari í málum þar sem ágreiningur meiri- og minnihluta var í raun óbrúanlegur. Þó hefur sú staða komið upp, þó nokkuð oft, að slíkur óbrúanlegur ágreiningur hefur átt sér stað. Í öllum þeim tilvikum hefur Alþingi valið að knýja fram niðurstöðu í skjóli meirihluta, og tekið ábyrgð á því. Þetta átti t.d. við við inngönguna í NATO, inngönguna í EES, þegar kvóti var gerður framseljanlegur, eða þegar skattar á auðmenn voru lækkaðir úr 30% niður í 10%. Í þessum málum var uppi ágreiningur um grundvallarmál sem menn töldu að ekki væri hægt að gera málamiðlun um. Alþingi tók sjálft á þessum málum, þótt ef til vill hefðu þau átt erindi í beina já/nei atkvæðagreiðslu til að tryggja umboðið.

Það er því ljóst að yfirleytt hafa íbúakosningar hér á landi hingað til ekki verið sérlega lýðræðislegar, heldur borið mark ómarkvissrar beitingar meirihlutavalds. Þótt já/nei kosningar geti verið nauðsynlegar í neyðartilvikum, þá eru þær ekki æskilegar út frá lýðræðissjónarmiðum vegna þess að í framkvæmd þeirra er skipulega girt fyrir umræðu og málamiðlun, sem eru hornsteinar lýðræðisins. Þótt almenningur hafi síðasta orðið í atkvæðagreiðslunni, hefur aðkoma hans að því ferli sem er undanfari hennar yfirleitt verið lítill; Það hefur verið á ábyrgð þeirra sem ákvörðun hafa tekið um atkvæðagreiðsluna. Þetta form á framkvæmd beins lýðræðis er því óæskilegt, en það þýðir hinsvegar ekki að beint lýðræði sé ekki framkvæmanlegt ef rétt er að því staðið.

Til þess að borgarakosningar séu lýðræðislegar þarf að byggja kosningarnar þannig upp að borgarar geti bæði lagt til hugmyndir um valkosti fyrir kosningarnar og í kjölfarið valið á milli margra kosta í kosningunum sjálfum. Á þann hátt er hægt, við undirbúning kosninga, að bjóða einstaklingum og hópum að koma með tillögur að valkostum. Sérstök dómskvödd nefnd ynni síðan úr þeim kostum þá valkosti sem kjósendur vilja að verði hægt að kjósa um í kosningunum sjálfum. Þetta leiddi af sér að umræðan yrði opin í undirbúningsferlinu og að íbúar ættu þess kost að geta lagt til þá kosti sem kosið væri um í kosningunum sjálfum.

Um marga kosti yrði því kosið í kosningunum, þannig að margar leiðir til málamiðlunar væru til staðar, í stað þess að bjóða einungis upp á einn eindreginn valmöguleika eins og hefð er fyrir. Til að fá raunhæfa niðurstöðu úr slíkum kosningum eru margar þrautreyndar leiðir. Ein sú einfaldasta, sem miðar að því að ná samkomulagi um jákvæðan möguleika, byggir á yfirfærslu atkvæða. Þetta er svipuð aðferð og notuð er við persónukjör, nema hvað hún er einfaldari þar sem einungis einn valkostur stendur uppi að lokum. Samkvæmt þessari aðferð númera kjósendur þá kosti sem þeir gætu mögulega sætt sig við í forgangsröð. Þegar búið er að telja atkvæði í fyrstu umferð, og fá þannig niðurstöðu um hvað fólk myndi helst vilja kjósa, er sá kostur sem fæst atkvæði hefur fengið felldur út og atkvæði kjósenda færð yfir á næsta valkost þeirra. Þetta er endurtekið þar til einn kostur hefur fengið meira en helming atkvæða, eða þegar einungis eru tveir kostir eftir, en þá sigrar sá sem hefur fengið fleiri atkvæði.

Þetta tryggir að möguleikar á málamiðlun eru hluti af kosningunni sjálfri, og niðurstaðan í samræmi við hvað borgararnir vilja sætta sig við í raun, í átt að málamiðlun. Kjósendur eiga möguleika á því að leggja til þá kosti sem í boði eru, og geta síðan forgangsraðað þeim í kosningunni sjálfri. Málamiðlunin kemur síðan fram í niðurstöðum kosninganna, studd meirihluta kjósenda. Í kosningum sem þessum hafa kjósendur bæði aðkomu að skipulagi kosninganna, auk þess að ráða niðurstöðu þeirra í samfélagi við aðra kjósendur.

Dæmi um framkvæmd slíkra kosninga gæti verið kosningin um flugvöllinn í Reykjavík, þar sem íbúar gátu einungis valið um að samþykkja eða hafna einum kosti, þótt um marga aðra hafi verið að velja í raun. Það væri hægt að ímynda sér að kostir á kjörseðli hefðu verið einhvernveginn svona:

    a) Óbreytt ástand. Innanlandsflug og æfingaflug í Reykjavík. Millilandaflug í Keflavík.

    b) Óbreytt ástand, nema hvað æfingaflug er flutt til Keflavíkur.

    c) Reykjavíkurflugvöllur stækkaður og allt flug flutt þangað.

    d) Reykjavíkurflugvelli lokað. Allt flug flutt til Keflavíkur.

    e) Reykjavíkurflugvöllur minnkaður í eina flugbraut. Innanlandsflug í Reykjavík. Annað flug í Keflavík.

    f) Reykjavíkurflugvöllur minnkaður í eina flugbraut. Innanlandsflug í Reykjavík. Annað flug í Keflavík. Hraðlest til Keflavíkur.

    g) Reykjavíkurflugvelli lokað. Allt flug flutt til Keflavíkur. Hraðlest til Keflavíkur.

    h) Reykjavíkurflugvelli lokað. Innanlandsflug á Lönguskerjum. Millilandaflug í Keflavík.

     i) Reykjavíkurflugvelli lokað. Innanlands- og millilandaflug á Lönguskerjum. Varaflugvöllur í Keflavík.

Öllum þessum kostum hefðu síðan fylgt greinargerðir um kostnað og mögulegan framkvæmdatíma, þannig að kjósendur gætu tekið raunhæfa ákvörðun. Kjósendur hefðu síðan raðað þeim kostum sem þeir gætu sætt sig við í forgangsröð. Heildarniðurstaða hefði síðan verið sá kostur sem flestir hefðu getað sætt sig við, eðlileg málamiðlun. Ef til vill hefði niðurstaðan verið sú sama og varð; að flytja innanlandsflug og æfingaflug til Keflavíkur og leggja Reykjavíkurflugvöll niður. Þó gæti líklegri niðurstaða verið meir í takt við það hvernig sveitarstjórnir í kjölfar kosninganna hafa túlkað niðurstöðuna. Eins og er virðist stefna í að Reykjavíkurflugvöllur verði rekinn með eina flugbraut fyrir innalandsflug. Keflavíkurflugvöllur yrði þá áfram alþjóðaflugvöllur og varaflugvöllur fyrir innanlandsflugið. Reykjanesbær gerir ráð fyrir lestarteinum í sínu skipulagi, þannig að kannski verður það raunin að lokum, í heildarmálamiðluninni. Enginn af þessum kostum var á borði borgara í kosningunni sjálfri, þótt þeir hefðu allir átt að vera það.

Á sama hátt hefði átt framkvæma aðrar kosningar. Ef til vill hefðu íbúar vilja samþykkja stækkun álvers í Hafnarfirði með mikið strangari umhverfisskilmálum, eða á móti viljað loka álverinu í áföngum. Í tilvonandi kosningum um aðgang Íslands að Evrópusambandinu er heldur ekki sjálfgefið að einungis eigi að kjósa um einn kost, þótt það virðist stefna í að það verði raunin. Það gæti verið að einhverjir kjósendur vilji leggja til að kosið verði um sambandið við Evrópusambandið í heild, en um það hafa íbúar í reynd aldrei fengið að kjósa. Í því tilviki gætu kostirnir orðið að minnsta kosti þrír:

    a) Innganga í Evrópusambandið.

    b) Að ganga ekki í Evrópusambandið, en halda áfram sambandi við það í gegn um Evrópska efnahagssvæðið.

    c) Að ganga ekki í Evrópusambandið, og segja samhliða upp samningum um Evrópska efnahagssvæðið.

Það er ekki nema eðlilegt að málið í heild verði tekið fyrir, þegar um það á annað borð verður kosið í beinum kosningum.

Það er þannig, að ef menn hugsa sér, eins og lagt hefur verið til ítrekað, að auka hlut beins lýðræðis á Íslandi, þá er afar mikilvægt að byggja upp kerfi þar sem íbúar geta lagt til ólíka valkosti í kosningunni sjálfri. Þetta er nauðsynlegt til að kosningin byggi á forsendum umræðu, málamiðlana og lýðræðis, en ekki á forsendum einhliða meirihlutaræðis, eins og raunin hefur verið í íbúakosningum hér á landi hingað til.


No TrackBacks

TrackBack URL: http://fugl.is/cgi-bin/mt/mt-tb.cgi/167

Athugasemdir / Comments

Hér er möguleiki á að gera athugasemd við færsluna.
Til að skilja eftir skilaboð er boðið upp á að sannvotta sig með ýmsu móti,
með Livefyre, Twitter, Facebook, Google+, LinkedIn, eða OpenID.

About this Entry

This page contains a single entry by Hlynur Helgason published on July 27, 2010 12:00 PM.

Tillaga um þrískiptingu framkvæmdavalds á Íslandi was the previous entry in this blog.

Samhengisverk úr samhengi is the next entry in this blog.

Find recent content on the main index or look in the archives to find all content.